외국의 수도권정책
일본의 수도권정책
규제도입의 배경
- ’50년대 ‘선택과 집중’ 전략에 따른 수도권 기능 강화의 국토정책을 시행함에 따라 동경인구 급증, 시가지 확산, 생활환경ㆍ교통상황 악화 및 지역불균형 문제 대두
- 이에, 인구증가의 주원인인 대규모 공장과 대학 신설 제한 및 공업 재배치 유도
주요 규제사항
- 공업등제한구역내 공장 및 대학 신ㆍ증설 허가제
- 「수도권기성시가지의공업등제한에관한법률」에 근거, 수도권내 동경을 중심으로 한 기성시가지 일부지역 대상으로 일정 면적 이상의 공장 및 대학 등을 신ㆍ증설하는 경우, 도ㆍ현지사 또는 정령지정시장의 허가를 요함(대학 및 연면적 3000㎡이상 공장은 국토교통대신의 사전동의 필요)
- - 동 제도의 도입에도 불구하고 집중ㆍ불균형 문제가 심화되자 ’70년대초까지 기준면적 상향, 적용지역 확대 등 규제강화
수도권 규제의 최근 동향
- 글로벌 경쟁격화, 산업공동화 및 기업입지여건 변화등 대내외적 환경변화와 장기불황에 따른 위기의식 고조
- 반면, 동경권은 제조업에서 서비스업으로 산업구조가 개편됨에 따라 제조업에 대한 규제의미 반감
- - 최근 10년(’90～’00)간 동경권 인구 집중도 증가는 0.7%에 불과제조업 종사자 집중도 지속 감소:30.5%(’80)→29.7%(’90)→28.5%(’00)
- 따라서, 제5차 수도권기본계획(’99~’15)통해 ‘규제’→‘수도권 기능의 강화ㆍ재편’으로 전환하고
‘수도권기성시가지의 공장등제한법’ 폐지(’02.3), ‘공업재배치촉진법’폐지(’06.4)등 전방위적 규제완화를 통해 투자 및 경제 활성화 추진
- - (예) ‘도시재생특별조치법’ 제정(’03)으로 대도시권 각종 개발규제 대폭 완화하여 대도시권의 성장과 재생 촉진
일본 수도권 규제의 경과
일본 수도권 규제의 경과
| 도입ㆍ강화기 |
’59 |
수도권내 공장설립등허가제 도입(수도권기성시가지의공장등제한법 제정) |
| ’62 |
증설면적 제한기준 강화(1,600㎡→1,000㎡) |
| ’64 |
적용지역 확대(수도권 일부→수도권내 적용지역 확대 및 긴키권 일부 추가 적용) |
| ’72 |
증설면적 제한기준 강화(1,000㎡→500㎡), 적용대상에 수도권 일부지역 추가 |
| 완화기 |
’83 |
허가조건 완화(허가기준 추가) : 중소기업 경영합리화를 위한 신ㆍ증축 추가 |
| ’98 |
규제업종 축소ㆍ완화 및 허가조건 완화 |
| ’99 |
규제대상지역 축소, 규제대상(대학원 제외) 및 기준면적 완화 |
| ’02 |
‘수도권 기성시가지의 공장등 제한법’ 폐지 |
| ’06 |
‘공업재배치촉진법’ 폐지 |
영국의 수도권정책
규제도입의 배경
- 영국은 ’30년대 초, 대공황의 영향으로 런던은 팽창하고 북부지역은 낙후되는 등 지역 격차가 현저히 벌어짐
- ’44년 ‘대런던 계획’에 수도권 규제정책 도입한 이후
- 60년대까지 ‘런던에 집중된 인구ㆍ산업의 분산’을 목표로 산업 및 사무실개발 허가제, 공공기관 이전정책 등 시행
주요 규제사항
- 산업개발허가제(IDC, Industrial Development Certificate, ’47)
- 지원지역(Assisted Area) 이외의 지역에서 일정 면적 이상의 공장 설립시 통상산업부(’74년 이후 산업부)의 허가 필요
- - 시행초기 465㎡이상→’70년대 후반, 런던권 동남부지역은 1,160㎡이상→기타 비지원지역(Non-Assisted Area)은 1,395㎡이상으로 규제완화
- 사무실개발허가제(ODP, Office Development Permit, ’65)
- 런던도시권을 비롯하여 버밍햄 연담도시지역(1965-1979), 동남지역(1966-1979) 등에서 오피스 건물의 신ㆍ증설을 물리적으로 규제
- - 시행초 연면적 279㎡이상 → ’70년대후반 2,787㎡이상으로 규제완화
- 그린벨트 제도(’44년 대런던계획)
- 런던의 과밀방지 및 외곽분산 목적으로, 밀집된 인구와 산업시설을 그린벨트 외곽에 중소규모 신도시를 건설하여 분산
- 공공기관 지방이전 정책
- 런던의 과밀을 완화하고자 ’62년 이후 3차례에 걸쳐 공공기관 분산정책 시행
- ’80년대 중반까지 주로 런던권의 개발규제 및 입지규제에 초점, ’88년부터는 분권화 개혁과 경비절감 차원에서 중앙부서의 지방이전 추진
수도권 규제의 최근 동향
- 런던권 집중억제 및 지방이전 정책을 지속적으로 추진함에 따라 런던권 인구 과밀문제가 약화되어 규제 의미 약화됨
*‘71～’04 기간동안 인구증가배수 : 전국 1.07배, 런던권 1.08배
- 또한, 제조업쇠퇴(’70년대) 및 IMF외환위기(’76년) 등 경제가 침체하자, 수도권 집중억제정책을 수정하고 자유시장 원리를 강조하는 정책으로 전환
* 수도권 공장 및 사무실의 신ㆍ증설을 규제하는 산업개발허가제 폐지(’81) 및 사무실개발허가제 폐지(’79)
- 세계화ㆍ개방화 추세에 따른 도시간 경쟁 시대에 런던을 통합유럽내 중추도시로 육성함을 목표로, 경쟁력 강화를 위한 지원정책 등을 마련하고 있음
프랑스의 수도권정책
규제도입의 배경
- 프랑스 파리의 집중ㆍ발전과 지방의 낙후 상황은 ‘파리와 프랑스의 사막’(1947)으로 표현될 정도로 지역간 격차 심각
- ’60년 ‘파리권 종합계획(PADOG)’ 수립 및 ’63년 ‘국토균형개발청(DATAR)’을 설립하여, 수도인 파리의 성장을 억제하고 지방 중심도시를 중점 육성하는 정책 추진
주요 규제사항
- 공장, 사무실 및 공공청사 설립허가제(Agrement)
- 공장 및 사무실 과밀부담금제(Redevance)
- 파리권(Ile-de-France)내 설립허가제(Agrement)에 의하여 허가된 공장 및 연면적 1,000㎡ 이상 사무실의 건축 등의 경우, 단위면적당 일정 과밀부담금 부과
- 과밀부담금 수입금은 파리권의 공공시설 정비에 사용
- 공공기관 지방이전 정책
- 프랑스 최고의 전문교육기관인 국립행정학교를 파리에서 480㎞ 떨어진 스트라스부르그로 이전하는 등 ’50년대 이 후 공공기관의 지방이전정책 추진
수도권 규제의 최근 동향
- 프랑스 수도권 규제는 집중도 추세에 맞추어 규제의 범위와 강도를 조절해 옴
- 70년대 경기침체ㆍ실업률증가 이후 규제완화 추세로 전환, 90년대후반이후 파리집중이 완화되어 대폭적 규제완화
- -’62～’05 기간 인구증가배수 : 전국 1.31배, 파리권 1.34배
- -’85년 공장등허가제의 범위를 파리 중심부로 한정하여 운영하다가 ’89년 사무실허가제 재도입, ’00년부터 점유규제 폐지, 신ㆍ증축만 규제
- 유럽연합내 대도시권 간 경쟁이 심화되면서 수도권 및 국토정책의 기조가 경쟁력 중점으로 전환
- ’90년대까지 수도권 계획은 국토균형 관점에서의 수도권과 지방간 연계개발을 목표로 하고 있으나,
현재 수립중인 SDRIF2030은 균형발전차원의 수도권 성장억제를 계획목표에서 제외한 대신, 일드프랑스의 경쟁력과 역동성 확보를 채택
- 국가가 일방적으로 계획을 수립해 오다가, SDRIF2030 부터는 지자체인 레지옹이 계획수립주체로 함께 참여함
프랑스의 토지소유권 제도
프랑스에서는 근대 시민혁명의 성과로서 토지의 사적소유권이 견고하게 확립되었다.
프랑스혁명 이후에 제정된 나폴레옹법전에 의하여 처음으로 근대적인 토지소유권이 확립된 것이다. 이후에 토지소유권은 행정의 간섭으로부터 개인의 자유와 독립을 보장하는 보루로 간주되어 왔다.
프랑스 민법 제552조에서는 “토지소유권은 지상 및 지하의 소유권을 포함한다. 토지소유자는 토지위에서 스스로 적당하다고 판단하는 식재 및 모든 건축행위를 할 수 있다”라고 규정하고 있다.
이는 토지소유권의 절대성을 표현한 것으로 건축의 자유를 옹호한 규정으로 볼 수 있다.
그러나 1970년대에 토지 투기의 횡행, 택지·공공시설 등의 공급 부족, 환경파괴 등 도시·토지문제가 크게 부각하면서 토지소유권의 절대성에 대한 제한이 크게 강화되기 시작하였다.
우선, 1975년에 제정된「토지정책의 개혁에 관한 법률」에서는 법정상한밀도(PLD)와 초과부담금제도가 도입되었다.
PLD란 용적률의 상한을 의미하는데, PLD를 초과하는 개발행위에 대해서는 지자체에서 초과부담금을 징수할 수 있도록 하였다.
이는 그동안 토지소유권의 속성으로서 당연하게 인정되어 온 개발권을 PLD의 범위내에서만 인정하고 PLD를 초과하는 개발권을 공유화하였음을 의미한다.
도입 당시에 설정된 PLD는 용적율 기준으로 파리가 150%, 기타지역이 100%였다.
그러나 1980년대에 접어들어 PLD 설정권한이 지자체로 이양되고, 규제완화가 추진되면서 PLD 제도는 거의 유명무실한 존재가 되었다.
그리고 1983년에는 「지자체와 국가간의 권한재배분을 규정하는 법률 제8호」에서 도시계획 권한의 지방이양과 함께 “건축가능성 제한의 원칙”을 명시적으로 규정하였다.
즉, 기성시가지를 벗어난 지역에 대하여 기초지방자치단체가 미리 토지이용계획(POS)을 수립하지 않은 경우에는 건축을 원칙적으로 금지한다는 것이다.
“건축가능성 제한의 원칙”의 도입에 대해서는 많은 저항이 있었으며, 국회를 통과하는 과정에서 예외규정이 다수 포함되었던 것으로 알려져 있다.
그러나 민법에서 규정하고 있는 건축자유의 사상에도 불구하고 “건축가능성은 원칙적으로 제한됨”을 법령으로 천명함으로써 토지소유권에 대한 개념 변화를 시도하였다는 점에서 큰 의미를 갖는다.
영국의 토지소유권 제도
영국의 토지소유권은 유럽의 대륙법과는 다른 특수한 구조 속에서 발전하여 왔다.
모든 토지는 국왕의 소유이며, 국민들은 국왕으로부터 직·간접적으로 토지를 수여받는다는 관념이 전제가 되어 있다.
따라서 영국에서는 절대적 토지소유권의 개념은 존재하지 않는다.
영국에서 인정되는 부동산권리는 존속기간이 한정되어 있는가 없는가에 따라서 절대정기부동산권(term of years absolute possession)과 자유토지보유권(freeholder)의 2가지로 구분된다.
어느 부동산권리가 있는 토지를 배타적으로 지배할 수 있으나, 개발권은 관념적으로 국유화되어 있다.
영국에서 개발권 국유화가 추진된 것은 1947년의 일이다. 당시의 노동당정권에 의하여 제정된 1947년 도시농촌계획법(Town and Country Act)은 개발권의 국유화와 관련하여 다음과 같은 내용을 담고 있다.
① 토지이용에 대한 기본계획 성격의 도시계획(development plan)이 제도화되었다.
② 토지의 개발권이 국가에 귀속됨을 전제로 하여 건축을 포함한 모든 토지개발행위는 지방정부 또는 중앙정부의 계획허가(planning permission)를 받은 경우에만 허용되었다.
③ 지방정부에게 토지를 강제 취득할 수 있는 권리를 부여하였다.
④ 사유지의 매매가격을 “현재의 사용가치”로 억제하였다.
⑤ 개발이익의 100%를 징수하는 개발부과금(development charge)제도가 창설되었다. 개발권이 국가에 귀속되어 있기 때문에 개인이 토지를 개발하고자 할 때에는 국가에 개발부과금을 지불하고 개발권을 구입하여야 한다는 것이다.
그러나 영국의 토지정책 및 도시계획제도는 정권의 향방 및 여건의 변화에 따라 끊임없이 변화하여 왔다.
예를 들어 1951년에 정권을 잡은 보수당정권은 1953년에 개발부과금제도를, 1954년에는 개인간의 토지거래 제한을 각각 폐지하였다.
1968년에는 개발계획제도가 광역지자체에 의한 기본계획(structure plan)과 기초지자체에 의한 지방실시계획(local plan)의 2단계 구조로 재편되었고, 계획수립 및 계획허가의 권한이 지자체로 이양되었다.
1976년에는 새로운 개발이익 환수제도로서 토지개발세(Development Land Tax)가 창설되었다가 1980년대 초반에 다시 폐지된 바 있다.
그리고 2004년에는 종래의 기본계획-지방실시계획 체계가 지역공간전략(RSS)과 지방실시계획(local plan)의 2단계 계획체계로 전면 개편되었다.
이러한 변화에도 불구하고 계획허가제는 여전히 엄격하게 운용되고 있어서, 도시계획과 정합적이지 않거나 주변상황에 적합하지 않은 모든 개발행위는 철저하게 통제된다.
독일의 토지소유권 제도
독일의 토지소유권은 절대적 소유권으로서 19세기에 성립되었다.
절대적 소유권이란 개인이 자기가 소유하고 있는 물건을 자유롭게 처분할 수 있는 권능을 의미하는데, 절대적 소유권의 개념이 성립하게 된 배경에는 프랑스혁명 이후의 근대사상의 영향이 있었던 것으로 보인다.
그러나 성립 당시부터 절대적 소유권의 개념에 대한 수많은 비판과 논쟁이 있었으며, 20세기에 접어들면서는 “소유권의 사회화”를 주장하는 논조가 우위를 점하기 시작하였다.
1919년에 제정된 바이마르헌법 제153조에서는 “소유권은 의무를 수반한다. 소유권의 행사는 공공의 복리에 적합하여야 한다.”라고 규정함으로써 소유권이 절대 무제한의 권리가 아님을 천명하고 있다.
이를 계승하여 1949년의 독일 헌법 제14조에서는 “소유권의 이용은 공공의 복리에 적합하여야 한다.
토지, 천연자원 및 생산수단은 사회화의 목적을 위하여 공동소유 또는 공동경제의 형태로 이행할 수 있다”라고 규정하고 있다.
즉, 소유권에는 공공의 복리에 적합하게 이용되어야 하는 사회적 의무가 내재되어 있어서, 사회·국가적으로 약속한 범위내에서만 자유롭게 행사할 수 있다는 것이다.
이러한 소유권 개념은 「건설법전」등의 도시계획 관련 법령들에서 구체적으로 확인할 수 있다.
독일에서 “계획없이 개발없다”는 건축부자유의 원칙이 제도적으로 확립된 것은 1960년에 제정된 「연방건설법」(1971년에 제정된 「도시건설촉진법」과 통합되어 1986년에 「건설법전」이 됨)에서이다.
10년 이상의 논의를 거쳐서 제정된 「연방건설법」에서는 토지이용계획(F플랜)과 지구상세계획(B플랜)의 2단계 도시계획체계를 도입하였다.
F플랜은 지자체의 행정구역 전체를 대상으로 수립되지만, B플랜은 개발대상지에 대해서만 수립되는데 토지소유자는 B플랜의 수립을 통하여 비로소 건축권을 확보할 수 있게 된다.
즉, 독일의 도시적 토지이용은 건축부자유의 원칙을 전제로 하되 계획을 통하여 토지소유권의 구체적 자유를 부여하는 법원리에 입각하고 있는데, 이러한 법원리의 배경에는 토지소유권의 사회적 의무라는 관념이 자리잡고 있는 것이다.
미국의 토지소유권 제도
미국의 토지소유권은 기본적으로 영국의 관습법(common law)을 따르고 있다.
따라서 대륙법에서 나타나는 절대적 소유권의 개념은 존재하지 않으며, 소유권을 대신하는 개념으로서 점유권(hold)이 일반적으로 중시된다.
점유권이란 “기한이 정해져 있는 소유권”으로서 일정 기간 동안만 토지를 배타적·독점적으로 지배하면서 토지에 부착된 제 권리 및 권익을 행사·향수할 수 있는 권리를 의미한다.
따라서 점유권은 토지의 이용에 관한 권리라 할 수 있다.
헌법에서는 부동산에 대한 과세권, 토지수용권, 경찰권(police power) 등의 권리를 정부가 행사할 수 있도록 보장하고 있으며, 정부의 권리는 개인의 점유권에 우선한다.
여기에서 경찰권이라 함은 별다른 보상 없이 공익을 위하여 부동산의 이용 등에 관한 개인의 권리 행사를 제한할 수 있는 권리를 말한다.
미국 도시계획의 가장 중요한 정책수단인 지역지구제(zoning)는 경찰권 행사의 한 형태이다.
토지소유권과 관련하여 미국에서 주목할 만한 제도로 개발권양도제(TDR)가 있다.
TDR은 개발권이 토지소유권으로부터 분리됨을 전제한 제도로서, 특정지역에 있는 토지의 소유주에게 개발권을 행사하지 못하게 하는 대신 다른 지역에서 그 개발권을 행사할 수 있도록 허용하는 제도를 말한다.
보전지역의 개발권이 개발지역으로 옮겨지기 때문에 보전지역을 개발권 송출지역(sending area), 개발지역을 개발권 수용지역(receiving area)이라 부르기도 한다.
개발권의 내용은 도시지역에서는 건축연면적, 오픈스페이스에서는 주택호수가 일반적이다.
개발권은 민간 토지소유자간에 거래되며, 등기와 연결되어 있다.
이론적 장점에도 불구하고 TDR의 도입을 위해서는 해결해야 할 과제가 많다.
첫째, 보전지역의 개발권 발급량을 결정하고 이를 개인들에게 할당하는 기준이 마련되어야 한다.
둘째, TDR이 토지시장에서 거래되어 시장가치가 확보될 수 있도록 경제적 장치가 마련되어야 한다.
셋째, 토지소유권이나 세법 등과 관련하여 TDR의 법적 개념이 명확하게 설정되어야 한다.
이상의 제도적 한계로 인하여 미국에서도 TDR은 자연보호나 역사적 유물의 보전 등을 위하여 제한적으로 활용되고 있을 뿐이다.