국토교통부

공공건설사업비 절감

공공건설사업비 절감

• 새정부는 효율적 정부운영과 합리적 공공사업 관리를 통한 “예산 10% 절감”을 핵심 국정과제로 제시

  • 이를 달성하기 위해서는 年 46.7조원에 달하는 공공기관의 건설사업비를 획기적으로 절감하기 위한 시스템 개선 필요
    • * 공공발주액(조원) : (’05) 41.9→(’06) 38.1→(’07) 46.7(건설협회 추정)
    • SOC 예산 : (’06) 18.4→(’07) 18.4→(’08) 19.2

• 그간 한정된 재원으로 최대의 투자효과를 얻기 위해서 공공건설사업비 절감을 위한 많은 노력*을 기울여 왔으나,

  • (’99)예산절감을 위한 공공건설사업 효율화 종합대책
  • (’01)최저가낙찰제 도입(1,000억원 이상→300억원 이상 공사, ’06)
  • (’04)실적공사비 제도 도입, (’06) 예산낭비 신고센터 운영
  • 아직도 사업과정 전반에 걸쳐 있는 “낭비적인 거품요인”이 근절되지 않았고,
  • 발주자는 변하지 않은 채 단순한 투자물량 축소와 건설업체 쥐어짜기식의 피상적인 대책에 치우쳤다는 지적

• 발주자는 변하지 않은 채 단순한 투자물량 축소와 건설업체 쥐어짜기식의 피상적인 대책에 치우쳤다는 지적

  • 방만한 사업관리 관행 타파와 창의적 아이디어로 기업의 추가부담 없이도 공공건설사업비를 획기적으로 절감할 수 있는 보다 근본적인 시스템을 마련할 필요

공공건설사업비 절감 추진배경

• 기획단계

  • 부정확하고 과다한 수요예측으로 시급하지 않은 사업의 우선순위가 높아지거나 필요이상으로 사업규모가 커지는 사례 빈번
    • 양양공항(당초 예측치의 7%), 천안～논산 고속도로(53%)
  • 교통시설간 중복투자 계획, 항만·공항과 배후교통시설의 연계 미흡 등으로 인한 투자의 효율성 저하
    • ’07 국가기간교통망 수정계획 수립시 22조원의 중복투자사례 조정

• 설계단계

  • 공사단가가 부풀려져 설계단계에서부터 공사비가 과다계상
    • 실제 계약단가에 기초한 실적공사비는 표준품셈의 86% 수준
  • 환경변화 등을 반영하여 설계기준이 제 때 정비되지 않아 과다설계의 원인제공
  • 경제성 높은 최적의 설계를 위해서는 적정 설계비가 지급되어야 하나 현행 요율방식으로는 경제성 확보에 한계
    • 요율방식하에서는 설계자가 경제성 있는 설계를 할 경우 공사비가 줄어들고 이에 따라 설계대가도 같이 감소하는 문제 발생

• 발주단계

  • 적격심사 낙찰제(300억원 미만 공사) 등은 변별력 부족으로 運札制로 변질되어 최적 업체 선정 곤란
    • 공사수행능력(10～70%)는 상당수의 업체가 만점 획득
  • 턴키·대안입찰제도는 담합 등 불공정 행위가 반복되어 낙찰률이 90%를 상회
    • (’06 낙찰율)최저가 70%<적격심사 80～85%<턴키·?대안 94.3%

• 시공단계

  • 한정된 재원에도 불구하고 분산투자로 공기 지연에 따른 총사업비 증가사례가 만성화
    • 국도공사의 적정공기는 5년이나 평균 8년으로 장기화되어 물가상승(年 2.72%), 보상비 증가(年 16%) 등 총사업비 낭비 / 시공업체 일반관리비도 증가하여 업계의 부담
  • 불충분한 현장조사, 부적정한 공법선택 등으로 인한 잦은 설계변경으로 공사비 事後증액 일상화
    • ’03년 이후 완공된 舊건교부, 舊해수부 소관 24개 주요사업의 분석결과, 총사업비가 착공시에 비해 평균 30% 증가

• 유지관리 단계

  • 유지관리 특성상 반복적인 사업이 많으나 최적공법 발굴 노력을 등한시하여 낭비 및 비효율적 관리 초래
    • 유지관리 특성상 반복적인 사업이 많으나 최적공법 발굴 노력을 등한시하여 낭비 및 비효율적 관리 초래
  • 수요에 비해 과다한 시설이 유휴화되고 운영 적자발생
    • 수요에 비해 과다한 시설이 유휴화되고 운영 적자발생

공공건설사업 단계별 사업비 절감방안

• 기획단계

  • 국토해양부 출범을 계기로 도로·철도·항만·공항 등 교통 시설 투자우선순위·기준 등을 전면 재검토(’08.10)
    ⇒ “중요하면서도 타당성 있는 사업”을 “적정한 규모”로 우선적으로 시행
  • 효율적 교통물류망 구축에 주력
    • 동북아 허브공항·항만, 고속철도, 간선고속도로 등 국책사업에 최우선적으로 투자하여 조기완공
    • 연계 교통시설은 교통수요, 네트워크 효과 등을 종합적으로 평가하여 SOC 투자 우선순위를 설정
  • 사업의 중요도·효과성이 낮은 사업은 사업추진 보류 및 규모를 과감히 축소
    • 계획에 반영되거나 설계중인 사업이라도 물류비 절감이나 교통정체 해소효과가 낮으면 사업추진 보류
      ☞ (용강～덕례)광양시 국도대체우회도로 건설로 인한 교통수요의 감소예측치(4만→2만) 반영으로 사업보류 → 절감액 987억원
    • 인접한 사업은 기능 유사성, 시설용량 초과여부 등을 검토하여 중복투자, 수요부족 등이 예상되면 사업규모를 축소
      ☞ (군내～신북)총 구간 12.1㎞중 서울～포천 민자道와 기능이 유사하다고 판단되는 6.9㎞는 추진보류 → 절감액 1,615억원
  • 수요변동과 연계하여 단계적 투자
    • 도로사업은 신규건설이나 차로확장보다 시설·선형 개량 등 용량보강 사업을 우선적으로 추진(초기투자비용 절감)
      ☞ 국도 5개년 계획(’06～’10)
    • 완공위주 투자, 총사업 대비 용량보강 사업확대(현행 25% → 50%)
    • 교통수요, 물동량과 연계하여 투자시기, 사업규모 등을 조정하는 이용량 연동개발시스템(Trigger Rule) 활성화.
      • - 항만)’08년도 신규 물동량 예측치(당초 계획대비 △12%)를 토대로 사업계획 수정後 ’09년 예산(안)을 마련(’08.6)
        ☞ 목포신항 잡화부두(2만t급 1선석) Trigger rule 적용(例示) · 당초 ’11년 준공 → ’08년 물동량 예측치 반영 → ’15년 준공
      • - (도로)편측시공, 중앙부 시공, 외측시공 등 단계적인 건설방안을 다양화하여 중장기적 교통수요에 탄력적으로 대응 (4차로 전제 2차로 사업 등 ’08년중 4개 사업 착수)
  • 수요예측 및 타당성 평가의 신뢰성 제고
    • 국가교통 D/B 조사결과를 학계 등 민간 전문가가 재검토하여 수요예측의 정확도 제고(’08.4 교통수요검증단 발족)
    • 타당성 조사의 신뢰도를 높이기 위하여 공신력 있는 국책연구기관이 조사결과를 재검증
      • - 허위·부실조사시는 조사기관 등록취소 등 제재도 강화(교통체계효율화법 개정안 국회제출, ’08.10)

• 설계단계

  • 설계변경등을 최소화할 수있는 제도적기반을 마련하고 원가산정체계도 시장가격에 부합되도록 재정비
  • 정확하고 품질높은 설계를 통한 설계변경 원인제거
    • 토질 등 현장조사 기준을 강화하여 부실조사에 의한 설계변경 최소화(설계조사기준 정비, ’08.12)
    • 설계비 지급방식을 요율방식에서 실비정액 가산방식으로 단계적으로 개선하여 경제성 있는 최적설계를 촉진
      • ㆍ실비정액 가산방식을 적용할 수 있는 세부기준(안)을 마련하여 도로?하천 등 주요 공사에 대해 시범사업 시행(’08.8)
  • 설계기준의 재정비 및 표준화 적극 추진
    • 현장여건, 공사특성, 선진국의 사례 등을 감안하여 과다한 설계기준은 하향조정하는 등 설계기준 재정비(’08.12)
      • · ☞ 호남고속철도 설계기준 하향조정 사례(’07.8)
      • · 선로중심간격 : 5.0m→4.8m / 시공기면폭 4.5m → 4.25m 이상
      • · 선로부담력 : 여객·화물 동일적용 → 분리적용
    • 시공방식이 유사하면서 반복시공되는 공종은 설계기준을 표준화하여 사업비 낭비 예방(’08.12)
      • · ☞ SOC 부문별 설계기준 표준화 대상(예시)
      • · (도로)암거, 옹벽, 교량 (철도) 궤도구조, 터널내공단면 · (하천) 제방 축제고, 제방 여유고 (항만) 방파제, 호안, 준설
  • 원가산정에 시장가격을 적기반영
    • 시장가격이 반영되는 실적공사비로 전환이 가능한 공종은 금년중 전환 완료(1,466개 공종, ’08.8)
    • 실적공사비로의 전환이 어려운 공종은 표준품셈의 주기적인 정비를 통해 시장가격을 반영
      • ※ 2,475개 품셈항목을 5개 그룹으로 나누어 1～3년 주기로 점검하는 표준품셈 상시관리체계 구축(’07)
      • - 금년도 검토대상 항목(429개) 중 발주청의 요구 등 시급한 정비가 필요한 항목은 7월까지 우선적으로 개정하고,
      • - 나머지 항목은 금년말까지 현장조사를 거쳐 단가 조정
    • 설계의 경제성 검토(Value Engineering*) 활성화
      • * 총공사비 100억원 이상 공사에 대해 기본설계, 실시설계, 설계변경시전문가 등을 통해 설계의 경제성을 검토하여 공사비 최소화
      • 건설공사 초기설계단계에서 VE 검토를 강화할 경우, 적은 비용과 노력으로 품질향상 및 원가절감 효과 극대화 가능
        • ☞ 도로공사
        • 내부 직원 및 외부전문가로 분야별(도로, 구조, 토질, 시설)로 전담조직을 구성하여 ’97년 이후 1.1조원 절감
    • 전문화된 인력을 갖춘 전담조직 구성 등 발주청의 VE역량 강화를 위한「설계VE 활성화 방안」마련(’08.5)

• 발주단계

  • 경쟁촉진을 통하여 낙찰가격 인하를 유도하고 공사비 증가요인으로 작용하는 불합리한 발주규제는 과감히 개선
  • 최저가낙찰제 확대 및 관련 보완대책 마련
    • 건설사업비 절감, 산업경쟁력 강화 등을 위해 300억원 이상 공사에 적용중인 최저가낙찰제를 100억원 이상까지 확대
      ※ 시행시기는 경기상황 등을 보아가며 결정
    • 다만, 최저가낙찰제 확대로 덤핑입찰, 부실시공 등 부작용이 발생하지 않도록 보완대책도 병행(’08.9)
      • ㆍ☞ 최저가낙찰제 확대 보완대책(낙찰률 70% 이하 공사)
      • ㆍ(보증)신용도가 낮은 덤핑입찰 업체는 이행보증 거부
      • ㆍ(품질관리)일반공사 500억 → 저가공사는 100억 이상 까지 제출
      • ㆍ(감리)감리원 중간평가 강화(3년 1회→1년) 등
  • 전기공사·정보통신 공사 분리발주제도 개선
    • 전기공사와 정보통신공사는 건축공사에 필수적 부분임에도 건축공사와 분리발주 의무화(전기공사업법, 정보통신공사업법)
      • ※ 소방공사의 경우 시공은 통합발주하고 감리만 분리발주
      • - 인텔리전트 빌딩 등 첨단 건축물 증가추세를 감안할 때, 시공연계성 저하 등으로 인한 공기·공사비 증가의 원인
      • ☞ 500억원 규모의 시공기간 3년 건축공사 기준(건설협회 조사)
      • · 분리발주시 3개월의 공기연장 및 2.5억원의 일반관리비 낭비
    • 전기·정보통신공사도 발주처가 건축공사와 통합발주 여부를 자율적으로 결정할 수 있도록 지식경제부와 협의
  • 턴키·대안입찰의 가격경쟁 촉진
    • 발주 主목적이 공기단축이면서 설계가 보편화된 턴키?대안공사는 설계적합/최저가 방식으로 발주
      ☞ 공사특성·목적 등에 따라 낙찰방식을 결정할 수 있도록 턴키?대안입찰 낙찰방식 가이드라인 배포(’08.6)
    • 입찰탈락자에 대한 설계비 보상기준*을 현실화하여 업계의 부담도 최소화하고 가격경쟁도 촉진
    • 선형공사를 공구별로 분할발주할 경우 나타나는 설계의 통일성 저하문제를 해소하기 위해 발주자가 기본설계 등을 제공하는 방안을 검토
  • 「先보상-後발주」원칙 확립
    • 일부 공사의 경우 보상지연에 따른 공기연장으로 사업비 증가 및 시공업체의 부담이 가중되는 사례 빈번
      ☞ 경춘선 복선화 전철사업
    • 차량기지 건설관련 보상민원 등으로 당초 ’03년 완공에서 ’09년으로 공기가 지연되어 물가상승분으로 500억원의 사업비 증가
    • 국토해양부 및 산하기관 공사는 원칙적으로 사업물량 대비 30% 이상 보상이 진행된 후에 발주
      • - 아울러, 착공 이후 최소 2～3년 이내 보상비 지급 등 관련 절차가 완료될 수 있도록 예산당국과 협의

• 시공단계

  • 설계후에도 2～3년후 착공되는 건설사업 특성상, 착공단계에서 수요?공법 등을 전반적으로 재검토
  • 공기지연, 설계변경에 의한 사업비 증가를 억제하고 토석, 폐자재 등 시공 부산물의 재활용을 제고
  • 설계가 완료된 사업은 착공전에 사업규모 등 재검토
    • 과거추세를 반영하여 설계된 사업은 최근의 교통량을 적용하여 시설규모를 재검토(’08.12)
      • - (국도·국지도 사업)금산IC～도계 구간 등 설계가 완료된 6개 국도건설사업은 사업규모를 4차로에서 2차로로 조정
      • - (철도역사)삼랑진～진주 복선전철, 수인선 등 10개 사업에 대해역사규모를 10량 기준에서 8량 기준으로 조정
  • 시공중인 사업도 공법선정의 적정성 등 재검토
    • 시공중인 229개 하천정비사업에 대해 공법선정의 적정성 등을 현지여건에 맞게 재검토(’08.6)
      • - (호안공법)게비온 매트리스 → 식생매트 등
      • - (제방천단 및 구조물 뒷채움 방식)일반골재 → 순환골재 등
    • 권역별 통합관리가 가능한 공사의 경우 공동제작장 설치 등 시설중복을 방지(’08.6)
      • - 권역별 통합관리가 가능한 공사의 경우 공동제작장 설치 등 시설중복을 방지(’08.6)
  • 적극적 공기단축 추진
    • 적정공기(5년)에 비해 공사기간이 장기화(평균 8년)되고 있는 국도사업은 시공업체의 先투자 허용으로 공기단축(’08.8)
      • - 계속비 등 주요 국도사업에 대해서 시공사가 “산업기반신용보증기금”에서 지급보증을 받아 공사자금을 차입하여 先시공
      • - 정부는 시공사에 공기단축에 따른 총사업비 절감액 일부를 인센티브로 제공(재정부에서 10대 재정운용계획 아젠다로 추진)
        ☞ 1,000억원 공사를 先시공하여 1년 조기준공시 편익은 50～100억원으로 추정
    • 기관별로 공사특성, 공기연장 원인을 분석하고 이를 토대로 일반화가 가능한 공기단축형 시공기술을 개발·용(’08.12)
      • - 건설기술 Leading-up 프로그램(주택공사, ’07～)
      • - 동절기 골조공사, 시스템 거푸집 등 공기단축 기술 적용으로 공기는 21.5% 단축, 공사비는 3.4%절감(’08년 509억원 절감 예상)
  • 민간업체의 창의적 아이디어 적극 활용
    ※ 시공자가 제안한 新기술?공법으로 인한 사업비 절감시 절감액의 70%를 제공중이나 ’80년 도입이후 5회(보상액 53억원) 적용
    • 민간업체 제안은 발주청 설계자문위원회에서 심의하고 사업비 절감에 효과가 있다고 인정되면 보상대상에 포함(’08.9)
    • 사업비 절감에 기여한 경우 PQ가점 등 인센티브 부여(’08.9)
  • 시공 부산물의 경제적 활용 촉진
    • 건설공사 수행과정에서 토사, 폐자재 등이 다량 발생하고 있으나 이를 체계적으로 재활용하는 시스템 미비
      • - 他 공사 등에 활용하거나 가공?판매시에 사업비 절감 및 수익창출이 기대됨에도 오히려 비용을 들여 폐기처분
    • 공사현장에서 발생하는 토석을 공동활용하기 위해 운영중인 「토석정보시스템」을 건설자재 전반에 확대
      • - 준설토사·암석 재활용 사례
        • · 평택·당진항 항로확장 준설공사를 토지공사가 시행하고 준설토사 등은 인근 석문국가산업단지 조성 매립재로 활용
          → 458억원 절감
        • · 도로공사시 발생하는 발파암을 공개경쟁입찰을 통해 골재생산업체 등에 매각하여 72억원의 매각수입 창출
    • 기관별 폐기물 재활용 우수사례를 공유?확산하여 폐기물의 수익성 있는 활용을 적극 촉진
      • - (폐콘크리트·폐아스콘)폐아스콘은 파쇄후 일반성토재로, 폐콘크리트는 하부성토재 등으로 재활용
        • ☞ 폐콘크리트·폐아스콘 재활용 사례(한국공항공사)
        • · 제주공항에서 발생한 폐아스콘?콘크리트의 60%를 성토재 등으로 재활용하여 5.4억원의 시공비 절감(’06～)
      • - (폐목재)택지개발 등으로 인한 지장 건축물 철거시에 발생하는 폐목재는 우드칩 등 부가가치 높은 자재로 재처리
        • ☞ 토지공사의 경우 연간 발생되는 폐목재(67,000톤)를 전량 소각처리 하지 않고 일부 재활용(20%)시 연간 20억원의 사업비 절감가능

• 유지관리 단계

  • 반복되는 유지관리사업은 공법 표준화 등을 통해 효율성을 높이고 유휴시설의 활용도를 제고
  • 유지관리 효율화를 통한 사업비 절감
    • (도로)반복되는 도로정비 공사는 D/B구축 및 전문가 자문 등을 통해 적용공법 표준화 및 최적공법 선정(’08.5)
      • ☞ 절토비탈면 공사는 현황 재조사 등을 통한 CSMS(Cut Slope Management System, ’02) 고도화로 공법제시 및 사업순위 결정
    • (철도)유지보수·개량사업 자재 국산화 및 구매방식 변경(방음벽 : 수의계약 → 경쟁입찰) 등으로 비용절감
    • (항만)항만 하역장비 가동에 필요한 동력을 경제적 방식(경유→전기)으로 전환하여 비용(’10년까지 120억원) 절감(’08.11)
  • 적자시설에 대한 운영비 절감
    • (철도)적자가 발생하는 역에 대해서는 정차횟수 감축, 역 無人化, 영업정지 등을 통해 운영 효율화 추진
      • ☞ ’08년중 60개 적자역 정비로 철도공사 인건비 37억원 감축(△77명)
    • (공항)적자가 큰 일부 공항의 민간위탁 검토 및 공항경비 등을 규정하고 있는 관련 법령 개정으로 인력감축 도모
    • (도로)하이패스 이용율 증가추이(’07 15%→’11 50%) 등을 감안하여 고속도로 영업소 운영인력 등에 대한 감축 추진
      • ※ 1차적으로 부분개통 신설노선 등 12개 영업소에 대한 인력감축
  • 유휴시설 활용도 제고를 통한 편익·수익 창출
    • (도로)차로제어시스템(LCS, Lane Control System) 본격 도입으로 차량 지정체시 갓길 통행 허용
      • - 서울 톨게이트-신갈분기점 등 지·정체 감소효과가 클 것으로 예상되는 고속도로상 10개소에 설치·운영(’08.12)
      • ☞ 단순차로 확장시와 비교할 때 ’08년 2,423억원의 예산절감 효과
    • (철도)전국의 주요역 등의 유휴 공간을 기업 등의 회의?워크샵에 활용토록 임대(’08.3～)
      • ☞ 금년중 목포, 익산, 천안·아산역에도 확대시 유휴 회의실 임대로 인한 연간 수입은 10억원 예상(’08년 현재 서울역 등 10개역 적용)
    • (항만)현재 이용율이 낮은 부두의 야적장을 부지 확보가 필요한 기업에게 임대(’08.6)
      • ☞ 인천북항 목재부두 야적장 24천㎡ 임대시 연간 4억원 수익 예상
    • (상수도)광역 상수도간의 연계를 통해 신규 정수장 건립 대신 인근 상수도의 공급 여유량을 우선 활용(’08.12)
      • ☞ 시화MTV 용수는 신규 정수장 대신 기존 시흥정수장 활용
  • 완공시설에 대한 성과평가 강화
    • 완공된 시설에 대한 이용실적 등을 평가할 수 있는 성과지표를 개발하고 그 결과를 신규사업 투자계획에 반영(’08.8)
      • ☞ (성과지표)30분내에 접근가능한 인구비율, 도로 평균통행 속도, 철도 선로용량 대비 이용량 등

• 사업단계별 일관된 관리체계 확립

  • 국토부와 소속·산하기관 건설사업을 단계별로 유기적으로 통합관리 할 수 있도록 사업관리 기능 강화
  • 소속·산하기관 사업관리조직 신설·강화
    • (소속기관)기관장의 직속 PM팀을 구축하여 일부 사업에 대해 분산된 사업관리기능을 통합하는 시범사업을 실시 → 시행성과를 보아가며 단계적으로 확대
      • - 소속기관의 책임성 강화를 위해 장관의 권한인 동일목내의 사업비 전용權은 소속기관장에게 위임
        • ☞ (대상사업)사업구간이 길어 공구별로 분할발주된 2～3개 도로사업
        • ☞ (기능조정)해당 사업에 대해 계약/보상(관리국), 품질관리(건설실), 설계/시공(도로국) 기능을 PM팀으로 일원화
    • (산하기관)복합공종 공사, 토목중심 공사 등 기관별 사업특성에 맞게 사업관리조직 기능 강화
      • ☞산하기관 사업관리조직 통합 사례(’08.1)
        • · 철도시설공단 : 건설본부(용지매수 + 장비관리 + 건설사업 PM)
        • · 주택공사 : 사업기획총괄팀(물량 + 공기 + 예산 + 손익관리)
  • 국토부와 소속·산하기관간 연계 강화
    • 국토부 본부에「사업비 절감팀」을 신설하고「소속?산하기관 T/F」와 연계를 통해 사업비를 다단계로 통제
      • - 공사발주 단계에서 수량, 단가, 공법 등을 집중점검
    • 우수 사업비 절감사례는 D/B화 및 체크리스트화하여 BP(Best practice)사례로 공유

성과점검 및 절감 사업비 활용계획

• 추진성과 점검체계 구축 및 예산절감 인센티브 강화
  • 국토부와 산하기관간의 T/F 구축 등을 통해 개선성과를 주기적으로 점검하고 추진과제를 보완
    • - 기구축된 예산절감 T/F*(’08.4)를 매월 정례적으로 개최
    • * 국토부 기조실장, 건설수자원실장, 산하기관 기조실장 등
  • 사업비 절감 우수 공무원에 대한 인센티브도 확대
    • - 예산절감 우수자에 대해서는 승진상 가점부여, 호봉승급 기관장 표창, 국내외 교육선발시 우대 등 인센티브 강화
    • ⇒ 성과측정방법, 심사기준, 인센티브 수준 등 세부시행방안을 마련(’08.6)하여 행정안전부 등과 협의 추진
• 절감 사업비는 국정과제 달성 등에 우선 투자
  • 절감되는 사업비는 시급한 SOC 사업, 각종 시스템 고도화, 해외건설 활성화 등 주요 국정과제 등에 우선투자
    • ※ 국토부의 경우 ’08～’09년간 총 1.1조원을 여수세계박람회 지원관련 SOC사업, 해외건설시장 개척 등에 활용
  • 산하기관도 기관성격 및 사업목적 등을 감안하여 재량범위 내에서 경제성 높은 소관사업에 절감사업비를 재투자