국토교통부

개발제한구역제도 개요 및 절차

개발제한구역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역에만 적용되는 구역의 하나로서, 특별히 도시가 무질서하게 외곽으로 확산되는 것을 방지하기 위하여 도시 외곽의 녹지지역 일부를 대상으로 지정되어 있다. 따라서 도시지역이 아닌 농림지역이나 도시지역 에서도 주거지역이나 공업지역에는 개발제한구역이 지정되어 있지 않으며, 개발제한구역에서 해제되면 녹지지역으로 남게 되어 녹지지역에 대한 행위제한규정이 적용된다. 개발제한구역은 말 그대로 개발을 제한하기 위하여 지정되었기 때문에 토지이용규제가 다른 지역에 비하여 강하다.

※ 참고 : 우리나라의 토지이용계획제도

• ▣ 헌법 제122조의 규정
  
  
  • 세계 어느 나라든지 간에 한정된 토지를 잘 사용하기 위하여 그 이용을 규제하고 있는 바, 우리 헌법 제122조에서는 ’국가는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.’고 규정하고 있다.
    
     
  • ㅇ 토지의 이용을 제한하는 법률
    
    
    • - 우리나라에는 헌법에 근거하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 농지법, 산림법, 지하수법, 자연공원법, 수도권 정비계획법 등 토지이용을 규제하는 많은 법률을 운영하고 있다.
      
       
• ▣ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 4대 용도지역
  
  
  • - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서는 우리국토를 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경지역으로 나누고, 각 용도지역의 관리에 관한 기본원칙을 정하고 있다.
    
     
  • - 국토계획법의 시행(‘03. 1. 1)으로 국토이용계획과 도시계획을 통합하여 각 시·군이 행정구역 전역에 대하여 도시계획(군지역은 군계획)을 수립하여야 한다.
    국토계획법에서는 토지를 효율적으로 이용하기 위하여 중요 용도지역인 도시지역에 대하여는 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역 등으로 구분하고,
    각 지역의 특성에 맞게 토지이용행위를 규제하고 있다. 예를 들면, 주거지역에서는 공해성 공장 등 주거생활에 지장을 주는 시설은 설치가 제한되고, 공업지역이나 녹지지역에는 아파트를 건축할 수 없는 것 등이다.
    ※ 지목과 용도지역은 다른 것이다. 지목은 하나 하나의 필지에 대하여 그 필지의 기본적인 성격을 정하는 것으로서, 예를 들면 ’대’, ’전’, ’답’, ’임야’ 등이 있다. 그리고 용도지역은 비교적 큰 지역 (일단의 토지)을 대상으로 하기 때문에 주거지역에도 ’임야’나 ’전’·’답’이 있으며, 녹지지역에도 ’대’가 있는 것이다.
    
     
• ▣ 지구 및 구역
  • - 도시에는 많은 사람이 함께 모여 살고 있고, 토지이용형태도 다양하기 때문에 용도지역만으로는 충분한 관리가 어렵다.
    
    
    - 국토계획법은 4개 용도지역을 바탕으로 하여 그 위에 특별한 목적을 가진 지구나 구역을 지정할 수 있도록 하고 있다.
    
    ※ 지구
    경관지구, 미관지구, 고도지구, 방화지구, 방재지구, 보전지구, 시설보호지구, 취락지구,
    개발진흥지구, 특정용도제한지구 등
    ※ 구역
    개발제한구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역, 도시자연공원구역

우리나라는 60년대부터 시작된 산업화의 진행으로 70년대 초반부터 서울을 비롯한 중추도시의 경우 인구가 급증하면서 도시가 밖으로 팽창해 나가기 시작하였다.
도시가 무질서하게 외곽으로 확산되는 경우 교통·주택·환경문제는 물론, 도시내부의 토지가 비효율적으로 될 수 있고, 도시외곽의 녹지가 무분별하게 훼손되는 등 많은 문제를 초래할 수 있는데, 이러한 문제를 미리 방지하기 위하여 71년도에 도시계획법(현재는 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법)을 개정하여 개발제한구역제도를 도입한 것이다.

※ 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제3조제1항

국토해양부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시계획으로 결정할 수 있다.

개발제한구역의 또 하나의 목적은 도시주변의 자연환경보전이다. 최근에 와서 자연환경보전기능이 강조되고 있지만, 이는 도시의 확산을 방지함에 따라 얻어지는 2차적인 효과라고 보아야 할 것이다.

• o 구 도시계획법이 정하는 절차에 따라 지정
  
  
  • - 개발제한구역은 구 도시계획법상 구역의 하나이다. 따라서 개발제한구역을 새로이 지정하거나 변경 또는 해제하기 위해서는 도시계획법이 정하는 절차에 따라야 한다.
    
     
  • - 현재의 개발제한구역은 1971년 당시 도시계획법이 정한 절차에 따라 시장·군수가 지방도시계획 위원회의 심의를 거쳐 입안하였고, 국토해양부장관이 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 결정하였다.
    
     
  • - 당시 법에는 주민의견 수렴절차 미비
    
     
  • 당시 도시계획법에는 도시계획에 대한 주민의견을 수렴하는 절차가 규정되어 있지 않아 개발제한 구역을 지정할 때에도 이러한 절차를 거치지 않았으나, 이로 인하여 지금도 지정절차가 비민주적이었다는 비난을 받고 있다.
    
    다만, 당시에는 개발제한구역이 무엇인지 잘 몰랐기 때문에 의견 수렴절차가 있었다 하더라도 그 결과는 크게 달라지지 않았을 것으로 생각한다.
    
    주민의견청취제도는 ’81년도에 도시계획법을 개정하여 도입하였다.
    
    - 충분한 사전조사 및 검토 미비
    
    당시에도 개발제한구역결정에 앞서 사전조사와 검토를 하였다.
    그렇지만 일시에 많은 지역을 지정하면서 한정된 시간안에 제한된 인력 등으로 충분한 조사·검토 를 하지 못해, 하나의 대지 또는 한 마을이 개발제한구역으로 양분되는 등의 사례가 발생하기도 하였다.
  
  4. 개발제한구역은 어떤 도시에 지정되었나?
  
  
  • ㅇ 수도권 등 전국 14개 도시권역에 지정
  • - 대부분의 사람들은 개발제한구역이 서울을 비롯한 수도권(서울, 인천, 경기)에만 지정되어 있다고 알고 있으나 그러나 수도권에만 지정된 것이 아니라, 8차례에 걸쳐 전국 14개 도시권에 5,397㎢(전국토의 5.4%)가 지정되었다.
    • · ’71년 7월 수도권을 시작으로 부산, 대구, 광주 등 대도시 인구억제 차원에서 대도시 주변지역에 지정하였으나,
       
    • · 제주는 ’73년 3월 당시의 부동산투기를 억제하기 위하여 지정하였으며, ’73년 6월에는 인구규모에 관계없이 급격한 성장이 예상되는 대전, 춘천, 청주, 전주, 마산 창원 진해, 울산, 진주 등 도청소재지급 도시들 모두에 지정하였다. 진주는 현재 도청소재지는 아니지만 당시에는 경남도청 이전과 관련하여 창원과 경합중이었다.
       
    • · 또한, 충무는 관광도시로서의 자연환경보호를 목적으로, 여천은 신흥공업도시로서 공업단지와 도시지역을 차단함으로써 도시팽창을 억제하고 대기오염확산도 방지하기 위하여 ’73년 6월에 지정되었다.
    • ]※ 개발제한구역 조정 경위 ㅇ (지 정) ‘71～’77년 까지 총 8차례에 걸쳐 전국 14개 중소․대도시권에 지정 : 5,397㎢(국토의 5.4%) ㅇ (해 제) ‘00～’11.3월 까지 구역존치 실효성이 낮은 7개 중소도시권 전면해제, 대도시권 부분해제(국책사업, 집단취락, 지역현안 등) : 1,502㎢ ① 중소도시 전면해제 : 1,103㎢ ② 7대 대도시권 광역도시계획에 반영된 해제가능총면적 532㎢ 이중 현재까지 267㎢를 해제(잔여면적은 265㎢) ③ 광역도시계획과 별도로 고리원전 등 우선 해제된 면적은 132㎢ ㅇ (존 치) ‘11.3월말 현재 3,895㎢ 존치(지정당시 면적의 72%)
  
  5. 영국의 그린벨트제도는 어떤가?
  
  

  영국의 그린벨트제도는 우리의 개발제한구역제도와 그 목적이나 지정형태가 유사한 편이다. 다만, 환경이나 생태계보호는 그린벨트의 목적은 아니며, 이러한 목적을 달성하기 위하여는 경관보호지역·환경 민감지역 등 별도의 제도를 두고 있다.

  
  
  
  • ㅇ 영국의 그린벨트가 국민의 지지를 받는 이유
    
    
    • - 영국은 2차 세계대전후 개인의 토지소유권은 인정하면서 개발권은 국유화하여, 모든 토지의 개발행위는 국가의 사전허가를 받도록 하는 개발허가제를 도입하였다(허가여부는 국가의 재량이다). 따라서 그린벨트안팎의 토지이용규제 정도가 크게 다르지 않으며, 지가도 거의 유사한 수준이다.
       
    • - 지역주민들도 그린벨트안의 전원적인 생활을 선호하기 때문에 주변이 개발되는 것을 반대하고 있다.
  
   
• ▣ 개발제한구역내에서 할 수 있는 행위
  

  개발제한구역안에서는 그 구역지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의계획및이용에관한법률 제2조제11호의 규정에 의한 도시계획사업의 시행을 할 수 없다.
  다만, 구역지정목적에 지장이 없는 행위는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다.
  그 주요내용을 시설의 종류별로 예시하면 다음과 같으며, 각 시설에 대한 세부적인 건축 또는 설치의 범위는 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령 별표1에서 정하고 있다.

  • - 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설
  • - 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설
  • - 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설
  • - 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설
  • - 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 또한, 농사를 짓기 위하여 논·밭을 갈거나 파는 행위 등 농림수산업을 영위하기 위한 것이나, 가옥내부를 개조 또는 수리하는 주택을 관리하는 행위, 마을 공동의 우물을 파는 행위, 마을공동사업 등 경미한 행위에 대하여는 별도의 허가나 신고 없이 가능하도록 하고 있다.(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙 제12조)
  
   
• ▣ 행위허가 절차는
  

  건축물의 건축·용도변경 및 공작물의 설치에 관한 허가 또는 신고는 건축법시행규칙의 해당서식을 갖추어야 하며, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건의 적치에 관한 허가를 얻고자 하는자는 개발제한구역의지정및 관리에관한특별조치법시행규칙 제7조 제1항 제2호에서 정하는 서식을 갖추어 해당 시장·군수 또는 구청장에게 신청하여 한다.

  
   
• ▣ 법령 등의 위반자에 대하여는
  
  • - 시정명령(제30조), 이행강제금부과(제30조의 2), 징역 또는 벌금(제31조, 제31조), 과태료(제34조)를 부과하는 등의 조치를 통하여 개발제한구역에서 발생하는 불법행위를 예방하고 단속함으로써 개발제한구역의 지정목적이 달성되도록 관리하고 있다.